OCEAN AND SEA LEVEL RISE AS A RESEARCH ISSUE IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. MODERN LEGAL FRAMEWORK AND FUTURE PROBLEMS

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Bogumił TERMIŃSKI: "OCEAN AND SEA LEVEL RISE AS A RESEARCH ISSUE IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. MODERN LEGAL FRAMEWORK AND FUTURE PROBLEMS" en Revista europea de derecho de la navegación marítima y aeronáutica, diciembre 2011, en http://rednma.eumed.net/ocean-and-sea-level-rise-as-a-research-issue-in-public-international-law-modern-legal-framework-and-future-problems/

(WZROST POZIOMU MÓRZ I OCEANÓW JAKO ZAGADNIENIE BADAWCZE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO PUBLICZNEGO. WSPÓŁCZESNE RAMY PRAWNE I DYLEMATY PRZYSZŁOŚCI)

Abstract: Rising sea level and wasteful desertification are considered the most significant consequences of climate change, which may affect the everyday life of many citizens of our planet in the near future. Despite the alarming reports rising sea level to this date has not been a major social problem. Economic loses and displacements associated with natural disasters are definitely more visible global problems. The aim of this article is dilemnas of the public international law and intergovernmanetal cooperation associated with rising sea level. Opening deliberations are focused on the brief analysis of potential scale of rising sea level in the future. Next part highlights the existing gaps in public international law, hindering response to the potential threats. The particularly discussed problems are controvercies over responsibility for irreversible climate change. According to the AOSIS states well-developed countries such as the U.S. playing the role of so-called environmental agressors. The article devotes much attention to the impact of climatic deterritorialization of the country to the continuity of state and connected international law institutions (e.g. citizenship). I present the most significant points of view concerning the measures of legal protection of persons forced to leave their country as a result of climate change.

Key words: Climate change, Sea level rise, Public international law, Human rights, International migration and refugee law, Environmentally-induced displacement, Environmental refugees, Climate change refugees.

Streszczenie: Wśród następstw zmian klimatycznych o szczególnie dużych konsekwencjach społecznych wymienia się podnoszenie poziomu oceanów i pustynnienie gleb. Pomimo alarmujących raportów wzrost poziomu oceanów nie stał się dotychczas znaczącym problemem społecznym. Nie oznacza jednak, że będzie tak również w przyszłości. W artykule przedstawione zostały najważniejsze dylematy prawa i współpracy międzynarodowej związane z prognozowaną dynamiką efektu cieplarnianego. Rozważania otwiera zwięzła analiza obecnego i przewidywanego wzrostu poziomu oceanów i wywołanych tym przeobrażeń społecznych. W następnej części artykułu zwracam uwagę na istniejące w prawie międzynarodowym luki, utrudniające odpowiedź na potencjalne zagrożenia. Pierwszym zagadnieniem są kontrowersje wokół określenia podmiotów odpowiedzialnych za wzrost poziomu oceanów. Dużo uwagi poświęcam oddziaływaniu klimatycznej deterytorializacji państwa na problem kontynuacji państwowości i związanej z tym instytucji obywatelstwa. Przedstawiam także najważniejsze debaty wokół środków ochrony prawnej osób zmuszonych do opuszczenia państwa w następstwie zmian klimatycznych. Bazująca na kategoriach politycznych Konwencja Genewska nie przewiduje bowiem uchodźstwa niezwiązanego z działalnością człowieka. Już dzisiaj mówi się o konieczności modyfikacji systemu uchodźczego poprzez rozszerzenie katalogu jego przyczyn o czynniki środowiskowe (spontaniczne klęski żywiołowe lub zmiany klimatyczne o bardziej długotrwałym charakterze).

Słowa kluczowe: Zmiany klimatyczne, podnoszenie poziomu oceanów, Prawo międzynarodowe publiczne, Prawa człowieka, Uchodźstwo, Migracje, Wysiedlenia, Migranci środowiskowi, Uchodźcy klimatyczni.

Początki wysiłków społeczności międzynarodowej na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatycznym datować możemy na wczesne lata siedemdziesiąte XX wieku. Zwrócono wówczas uwagę, że nieodwracalne przeobrażenia środowiska są jedną z przyczyn spadku liczby zasobów, co w połączeniu z przyrostem demograficznym stanowi egzystencjalne zagrożenie dla funkcjonowania wielu milionów mieszkańców najbiedniejszych części świata1. Już w latach trzydziestych analizowano co prawda demograficzny kontekst klęsk żywiołowych (Dust bowl), czy migracje wywołane degradacją gleby i spadającym bezpieczeństwem na danym terytorium (por. książkę W. Vogta Road to survival). Dopiero boom populacyjny w krajach “trzeciego świata” stał się preludium do szerszych debat klimatycznych w kolejnych dekadach. Rosnące zaludnienie wybrzeży spowodowało, że obserwowane w ich rejonach klęski żywiołowe o podłożu naturalnym stały się coraz większym problemem społecznym2. Odpowiedzią na katastrofy naturalne i problemy populacyjne w regionie Azji stało się powołanie w 1972 roku Programu Środowiskowego Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNEP). Już od samego początku instytucja ta sporo uwagi poświęcała zagrożeniom środowiskowym o długotrwałym bądź nieodwracalnym charakterze. Zainicjowane wówczas badania szczegółowe zaowocowały wzrostem politycznego znaczenia tematu w kolejnej dekadzie.

Problemy środowiskowe lat osiemdziesiątych stały się przyczyną coraz większego zainteresowania ze strony instytucji uniwersalnych. Długotrwałe susze i klęska głodu w regionie Sahelu okazała się prawdziwym sprawdzianem międzynarodowej solidarności w niesieniu pomocy humanitarnej. Równie istotne znaczenie odegrały także jej następstwa dla sfery współpracy międzyrządowej i prawa międzynarodowego publicznego. Pochodząca z 1985 roku publikacja UNEP Environmental Refugees autorstwa Essama El-Hinnawiegowyznaczyła początek dyskusji nad środkami opieki i wsparcia osób zmuszonych do opuszczenia domów w wyniku klęsk żywiołowych bądź długotrwałych przeobrażeń środowiska3. Zapoczątkowane później prace doprowadziły do przyjęcia w latach dziewięćdziesiątych trzech konwencji środowiskowych NZ: 1. Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Przeciwdziałania Pustynnieniu Gleb w Państwach Doświadczających Poważnych Susz i/lub Pustynnienia, Zwłaszcza w Afryce (UNCCD), 2. Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu (UNFCCC), oraz 3. Konwencji o Bioróżnorodności (CBD)4. Istotne znaczenie dla wzmocnienia współpracy międzynarodowej odegrał zwołany w dwudziestą rocznicę konferencji sztokholmskiej tzw. Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro (3-12 czerwca 1992 r.) i towarzyszące mu forum organizacji pozarządowych. Dużo bardziej znaczące z punktu widzenia interesującego nas zagadnienia stało się utworzenie w 1988 roku z inicjatywy UNEP i WMO Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC)5. Publikowane przez instytucje raporty na temat zmian klimatu, pomimo swej kontrowersyjności, stanowią niezwykle cenny asumpt dla bardziej rozwiniętych badań szczegółowych.

Apogeum zainteresowania wspólnoty międzynarodowej dynamiką przeobrażeń klimatycznych przypada na połowę lat dziewięćdziesiątych. Konsekwencją upadku bipolarnego ładu międzynarodowego stały się nadzieje na częściową przynajmniej rewitalizację aktywności ONZ i odejście od pojmowania bezpieczeństwa w kategoriach rywalizacji militarnej. Pozimnowojenna architektura bezpieczeństwa miała zatem podkreślić znaczenie oddziałujących na człowieka egzystencjalnych zagrożeń przy jednoczesnym upodmiotowieniu aktorów społecznych różnego szczebla. Odzwierciedleniem wspomnianego faktu stało się rozwój kilku wpływowych konceptów badawczych: koncepcji zrównoważonego rozwoju (por. raport Brundtland, 1987), bezpieczeństwa ludzkiego (UNDP Development Report, 1994) i rozwoju ludzkiego (który A. Sen przedstawił już w 1989 roku krytykując ówczesne ujęcia rozwoju gospodarczego)6. Pozimnowojenne plany uspołecznienia stosunków międzynarodowych i zwrócenia uwagi na pozamilitarne zagrożenia dla bezpieczeństwa zbyt szybko przeszły jednak miażdżącą weryfikację za sprawą wielkich konfliktów etnicznych na Półwyspie Bałkańskim i w regionie wielkich Jezior. Pomimo wspomnianego faktu badania nad społecznymi następstwami zmian klimatycznych i efektu cieplarnianego rozwijały się bardzo dobrze. Badania podjęte w końcu lat osiemdziesiątych w ramach kopenhaskiej szkoły stosunków międzynarodowych doprowadziły do ugruntowania kategorii bezpieczeństwa środowiskowego, częściowo wchłoniętej później przez human security.

Uwolnienie współpracy międzynarodowej od zimnowojennych stygmatów powtórnie zwiększyło zainteresowanie problemami Azji. Wolna od uprzedzeń współpraca badawcza zaowocowała coraz większą ilością danych szczegółowych na temat skali i potencjalnych następstw efektu cieplarnianego. Wraz z rosnącą dynamiką współpracy naukowej obserwowaliśmy coraz większą polaryzację stanowisk badawczych, zamykającą się w konflikcie pomiędzy obozami minimalistów i maksymalistów. Zdaniem pierwszego z nich zmiany klimatyczne nie są jeszcze problemem o znaczącym oddziaływaniu na poziom bezpieczeństwa ludzkiego czy przeobrażenia demograficzne państw Afryki i Azji. Dużo większe zagrożenia wiązali oni z rosnącą skalą klęsk żywiołowych o podłożu atmosferycznym czy sejsmicznym. Zwróćmy uwagę, że katastrofy naturalne są obecnie przyczyną największej liczby przesiedleń wewnętrznych, oraz kategorią zjawisk o szczególnie dużym potencjale strat ekonomicznych. Zgodnie z szacunkami Internal Displacement Monitoring Centre iNorwegian Refugee Council klęski żywiołowe doprowadziły do przymusowego wysiedlenia 36 milionów osób w 2008 roku, 16 milionów w 2009, 42 milionów w 2010 roku i ponad 14 milionów w rok później7. Długotrwałe zmiany klimatu są przyczyną wielokrotnie mniejszej skali wysiedleń wewnętrznych i całkowicie znikomym czynnikiem tych o transnarodowym charakterze. Zdaniem przedstawicieli nurtu maksymalistycznego zmiany klimatyczne już w nieodległej przyszłości staną się przyczyną zalania obszarów nadbrzeżnych Południowej Azji, Zatoki Gwinejskiej, a nawet erozji linii brzegowej Ameryki Północnej. Poza przeobrażeniami politycznymi i stratami ekonomicznymi stanie się to przyczyną ekspansji biedy i wielomilionowej skali przymusowych migracji. Pochodzące z 1995 roku opracowanie Normana Myersa wspominało o około 50 milionach uchodźców klimatycznych w 2010 roku, oraz przynajmniej 250 milionach osób zmuszonych do ucieczki w wyniku erozji linii brzegowej Azji, Afryki czy Meksyku w kolejnych latach8. Stojące na gruncie neomaltuzjanizmu i statycznej teorii zasobów fatalistyczne prognozy nie znalazły jednak potwierdzenia w rzeczywistości. Pustynnienie gleb i podnoszenie poziomu oceanów cechuje oczywiście duży potencjał przymusowych migracji. Pamiętajmy bowiem, że prawie 60 procent powierzchni ziemi zagrożonej jest dezertyfikacją, a według dominujących prognoz globalny poziom oceanów zwiększy się w obecnym stuleciu o 19-80 centymetrów. Pomimo wspomnianego faktu konsekwencje zmian klimatycznych jedynie w ograniczonym stopniu wpływają na dynamikę przymusowej mobilności. Migracje są jedną z wielu strategii adaptacyjnych stosowanych przez osoby doświadczone pustynnieniem gleb, długotrwałymi suszami i klęską głodu. Bezpośrednie oddziaływanie podnoszenia poziomu oceanów na dynamikę przymusowej mobilności ogranicza się de facto do skromnych ilościowo przypadków z Bangladeszu i kilku krajów Oceanii (Bhola, Carteret, Tuvalu i Vanuatu)9. Także tutaj przypadki tego rodzaju trudno rozdzielić od klęsk żywiołowych o podłożu atmosferycznym czy sejsmicznym.

Dyskurs klimatyczny i współpraca instytucjonalna lat dziewięćdziesiątych odcisnęły istotny wpływ na sferę prawa międzynarodowego publicznego. Raporty ICPP na temat prognozowanego wzrostu poziomu oceanów wymusiły debaty nad metodami interpretacji prawnej ich następstw. Druga połowa lat dziewięćdziesiątych była okresem coraz większego upolitycznienia zagadnienia. Najlepszą ilustracją wspomnianego faktu stały się spory wokół problemu emisji gazów cieplarnianych (Protokół z Kioto), oraz bardziej ogólnego zagadnienia określenia podmiotowej i przedmiotowej odpowiedzialności za zmiany klimatyczne10. Zagrożone podnoszeniem oceanów kraje wyspiarskie (AOSIS) podjęły problem finansowych rekompensat za dotykające ich problemy ze strony podmiotów w największym stopniu odpowiedzialnych za zmiany środowiska11. Przyczyniające się do efektu cieplarnianego gospodarki świata powinny wziąć na siebie odpowiedzialność za straty ekonomiczne i degradację biosfery wywołane rosnącą temperaturą i podnoszeniem poziomu oceanów. Datowany wówczas antagonizm pomiędzy tzw. “agresorami środowiskowymi” a ich ofiarami utrzymuje się w przybliżonej postaci do dnia dzisiejszego. Przyjmując za podstawę obecne ramy prawa międzynarodowego nie da się jednak określić podmiotów odpowiedzialnych za przeobrażenia klimatyczne. Fakt ten wydaje się zarówno konsekwencją sporów na temat katalogu ich przyczyn jak i braku mechanizmów pozwalających na podmiotowe wskazanie aktorów odpowiedzialnych za te problemy (państw bądź korporacji transnarodowych).

Równie istotnym pytaniem badawczym jest oddziaływanie zmian klimatycznych na kształt najbardziej fundamentalnych instytucji prawa międzynarodowego publicznego: państwowości (sukcesji i kontynuacji państwa na nowym terytorium), władzy terytorialnej i obywatelstwa. Według najbardziej pesymistycznych prognoz konsekwencją wzrostu poziomu mórz stanie się nie tylko erozja linii brzegowej kilkunastu krajów, lecz także nieodwracalna deterytorializacja najbardziej zagrożonych mikropaństw archipelagowych Oceanii12. Pozbawienie składnika terytorialnego okaże się ogromnym wzywaniem nie tylko dla zmuszonych do migracji ludzi, lecz także instytucji prawa międzynarodowego. Rozwiązanie tego problemu wymaga politycznego konsensusu na szczeblu regionalnym jak również modyfikacji, lub nawet fundamentalnej przebudowy, prawnomiędzynarodowego pojmowania państwowości. Biorąc pod uwagę krótką historię suwerenności krajów Oceanii kontynuacja ich prawnomiędzynarodowej podmiotowości wcale nie wydaje mi się taka oczywista. Wątpliwe także by większe państwa regionu zgodziły się na minimalne choćby odstąpienie władztwa terytorialnego nad swoim obszarze. W czasach gdy problemem okazują się nawet porozumienia w sprawie imigracji kilku tysięcy mieszkańców Tuvalu do ogromnej terytorialnie Australii trudno wyobrazić sobie pełną kontynuację jakiejś formy państwowości na innym obszarze. Najbardziej prawdopodobne wydaje się zatem wchłonięcie zagrożonych społeczności przez państwa o wyższym poziomie bezpieczeństwa środowiskowego i towarzyszące temu procesowi wirtualne formy państwowości, zbliżone do znanej nam z okresu drugiej wojny światowej instytucji rządu na uchodźstwie13.

Pochodną kontrowersji wokół prawnomiędzynarodowej kontynuacji państwowości jest zmiana naszej percepcji instytucji obywatelstwa. Przewidywane przez Myersa zalanie wybrzeży wielkich terytorialnie państw w rodzaju Bangladeszu i Chin spowoduje oczywiście ogromne konsekwencje społeczne. Typowo wewnętrzny charakter wymuszonych tym wysiedleń nie zmusza nas jednak do debat na gruncie międzynarodowego prawa cudzoziemców. Dużo bardziej kontrowersyjny okazać się może status mieszkańców małych państw Oceanii, zmuszonych do ucieczki w wyniku deterytorializacji ich dawnych ojczyzn. Podstawowym czynnikiem kreującym ich położenie prawne okażą się adekwatne rozwiązania dotyczące kontynuacji państwowości. W przypadku braku konsensusu w tym zakresie zalanie całego terytorium doprowadzi jednak do upadku państwa, utraty komponenty terytorialnej i związanej z tym niemożności kontynuowania jego prawnomiędzynarodowej podmiotowości. Już dzisiaj należy zastanowić się zatem nad modyfikacją polityk imigracyjno-azylowych dużych państw regionu w kierunku przeciwdziałania tego rodzaju problemom. Według Jane McAdam mieszkańcy krajów archipelagowych w skrajnym wypadku mogą stać się zatem bezpaństwowcami14. Odzwierciedlająca realia rywalizacji międzyblokowej Konwencja Genewska nie uwzględnia klimatycznych przyczyn uchodźstwa, a dość pozytywnie rozwijający się system wsparcia IDPs już z samej nazwy ogranicza się wyłącznie do przestrzeni wewnętrznej. W międzynarodowym prawie cudzoziemców istnieje zatem normatywna luka dotycząca statusu, ochrony i środków wsparcia osób zmuszonych do migracji w wyniku przeobrażeń klimatu. Jedynie prawodawstwo kilku krajów Skandynawskich wymienia niemożność powrotu do kraju pochodzenia w wyniku klęsk żywiołowych wśród przesłanek ubiegania się o azyl i doraźne wsparcie na ich terytorium. Ochrona przymusowych migrantów środowiskowych jest dzisiaj mozaiką kreowanych spontanicznie rozwiązań. Najczęściej uzależnione są one od dynamiki i stopnia odwracalności zagrożeń środowiskowych. Osoby uciekające na łodziach w rezultacie degradacji gleby i głodu dużo łatwiej postrzegać w kategoriach uchodźców, aniżeli osoby zmuszone do opuszczenia kraju w wyniku degradacji gleby. Przyczyną wewnętrznych czy transnarodowych migracji tego rodzaju zawsze jest jednak spadek wydolności środowiska poniżej poziomu zapewniającego minimalne potrzeby egzystencjalne a co za tym idzie erozja fundamentalnych składników bezpieczeństwa ludzkiego (ang. human security) w obszarze dotychczasowego zamieszkania.

Prezentowany artykuł koncentruje się zatem na trzech podstawowych zagadnieniach. W części pierwszej zwracam uwagę na prognozowaną skalę wzrostu poziomu oceanów, oraz potencjalne następstwa społeczne tego problemu. Zgodnie z raportami IPCC w bieżącym stuleciu możemy być świadkami wzrostu poziomu oceanu nawet o kilkadziesiąt centymetrów. Nie we wszystkich regionach proces ten przyjmie równomierny charakter. Przystępując do szczegółowych rozważań prawnych musimy mieć na uwadze realia społeczno-demograficzne i specyfikę przestrzeni politycznej szczególnie zagrożonych regionów świata. Odległa na szczęście i pozostająca jedynie w sferze przypuszczeń deterytorializacja Oceanii nie zmieni zapewne prawnomiędzynarodowej percepcji państwowości. Znacząca ilość przypadków tego rodzaju może jednak wymusić uelastycznienie percepcji państwowości, sukcesji w ramach zmienionego obszaru czy uznania podmiotów nieposiadających rzeczywistego terytorium. Z wyjątkami tego rodzaju mieliśmy już do czynienia w kontekście wojennej instytucji rządu na uchodźstwie czy podmiotowego statusu Zakonu Kawalerów Maltańskich. Pochodną kontrowersji wokół państwowości jest obywatelstwo i status ludności zmuszonej do migracji z państwa pochodzenia. Status ludności krajów Oceanii w dużym stopniu zależeć będzie od dobrej woli dużych terytorialnie państw regionu cechujących się niższym poziomem zagrożeń środowiskowych, oraz kierunków zmienności samego prawa międzynarodowego. W ostatnich fragmentach artykułu zajmę się problemem prawnomiędzynarodowej odpowiedzialności za zmiany klimatyczne, pomysłem ubezpieczenia przed negatywnymi przeobrażeniami środowiska, oraz interpretacją podnoszenia poziomu oceanów w ramach międzynarodowego prawa morza.

Według opublikowanych w 2007 roku prognoz ICPP poziom oceanów wzrośnie w bieżącym stuleciu o 18-59 centymetrów. Biorąc pod uwagę dynamikę zjawiska w poprzednim stuleciu (20 cm), wzrost globalnego poziomu oceanów o kilkanaście-kilkadziesiąt centymetrów uznać należy za jak najbardziej prawdopodobny15. Nawet tak drastyczna skala problemu nie powinna jednak zagrozić państwowości większości dużych terytorialnie krajów. Obawy specjalistów koncentrują się raczej na oddziaływaniu problemu na wysoko zaludnione wybrzeża Południowej Azji, oraz kontynuację istnienia archipelagowych mikropaństw Oceanii. Obszary przybrzeżne położone poniżej 10 metrów n.p.m. stanowią jedynie dwa procent powierzchni ziemi. Zamieszkuje je jednak ponad dziesięć procent globalnej populacji, w tym trzynaście procent mieszkańców miast. Według pochodzącego z 2007 roku raportu Environment and Urbanizations aż 634 miliony mieszkańców globu zamieszkuje regiony wybrzeży położone poniżej 9 m.n.p.m. Ponad sześćdziesiąt procent miast zamieszkiwanych przez ponad pięć milionów mieszkańców znajduje się na wybrzeżach (w tym 11 spośród 15 największych miast świata).

Najbardziej zagrożone demograficznymi konsekwencjami podnoszenia poziomu oceanów są wysoko zaludnione wybrzeża Bangladeszu, Wietnamu, Chin, Tajlandii, Nigerii, Ghany i Egiptu. Podniesienie poziomu oceanu o czterdzieści centymetrów doprowadzić może do zalania 11 procent linii brzegowej Bangladeszu i wysiedlenia dziesięciu milionów osób. Z punktu widzenia rozważań prawnych dużo istotniejsza wydaje się sytuacja mikropaństw zagrożonych całkowitym zniknięciem. Wśród krajów tego rodzaju wymienić możemy Tuvalu, Malewidiwy, Vanuatu, Nauru, Kiribati, Wyspy Marshalla i Salomona. Dwa pierwsze spośród wspomnianych krajów cechują się najniższą na święcie średnią wysokością terenu (nie przekracza ona 1,5 m.n.p.m.)16.

Aktualne oddziaływanie podnoszenia poziomu oceanów na dynamikę przymusowych migracji nie jest jednak znaczące. Wśród obszarów dotkniętych tym problemem wymienia się co prawda należący do Papui Nowej Gwinei archipelag Carteret, wyspę Bhola u wybrzeży Bangladeszu, należącą do Vanuatu wyspę Tegua, bądź mniej oczywiste dla mnie przykłady z Tuwalu i Malediwów. Pamiętajmy jednak, że przyczyną nagłośnionych tam przypadków “uchodźstwa klimatycznego” są najczęściej następstwa katastrof naturalnych o podłożu atmosferycznym. Zjawiska w rodzaju erozji linii brzegowej w wyniku następstw tropikalnego cyklonu towarzyszą ludzkości od tysięcy lat i nie koniecznie wiązać się muszą z następstwami efektu cieplarnianego. Nie oznacza to jednak, że będzie tak również w przyszłości.

Potencjalne zniknięcie całości terytorium państwowego rodzi trudne do przewidzenia skutki w obszarze prawa międzynarodowego publicznego. Najważniejsze z nich dotyczą twardego fundamentu prawa międzynarodowego czyli państwowości i jej kontynuacji w zmienionych warunkach przestrzennych. Zgodnie z tradycyjną definicją Georga Jellinka (1851-1911) trzy podstawowe komponenty państwowości obejmują ludność, terytorium i władzę najwyższą. Terytorium państwa jest jednak przede wszystkim obszarem realizacji stosunków społecznych i niekoniecznie musi determinować jego międzynarodowego uznania, co stanowi już inną kwestię. Przed przystąpieniem do bardziej szczegółowych rozważań warto zadać pytanie: czy kontynuacja prawnomiędzynarodowej podmiotowości w warunkach braku składnika terytorialnego jest w ogóle zasadna? Pamiętajmy, że w czasach samostanowienia narodów i kategorii etnicznych państwa tworzą przede wszystkim ludzie. Znaczenie terytorium jako czynnika państwowości znacząco spadło, co ukazuje choćby schyłek tradycyjnie rozumianych wojen o przestrzeń17. W przypadku silnego poziomu spójności narodowej zasadne wydają się “jakieś” formy kontynuacji państwowości o kreacyjnym wpływie na kategorię obywatelstwa.

Pomijając legendarną Atlantydę wspólnota międzynarodowa nie doświadczyła sytuacji upadku państwowości w rezultacie zaniku terytorium. Prawo międzynarodowe jest zatem całkowicie nieprzygotowane na tego rodzaju zjawiska. Podobnie jak ten artykuł wszystkie dyskusje bazują zatem na próbie interpretacji obecnych ram prawa międzynarodowego w kontekście prognozowanych zjawisk.

Do chwili całkowitego i nieodwracalnego zalania całości obszaru państwa (wszystkich wysp archipelagu) należy uznać, że posiada ono terytorium. Podstawowym kryterium wydaje się bowiem władza nad określoną przestrzenią, a nie zakres jej użytkowania przez obywateli państwa. Zdaniem niektórych specjalistów kryteria państwowości spełnić może nawet skalny czubek górujący nad oceanem, czy wyspa zalana przez większą część roku przez wody oceanu. Przypadek imigrantów ukazuje, że obywatele nie muszą wykazywać nieprzerwanego związku z terytorium zamieszkania. Możemy zatem (choć z trudem) wyobrazić sobie niezamieszkane terytorium państwowe zespolone więzami prawnymi z ludnością w całości przebywającą gdzie indziej (w dalszym ciągu występują bowiem wszystkie komponenty państwa- choć w nieco innej konfiguracji). Jego kontynuacja powinna raczej zależeć od spójności narodowej i woli politycznej mieszkańców.

Bardziej skomplikowana wydaje się sytuacja państwa całkowicie i długotrwale pozbawionego terytorium. Związek obywateli z dawną macierzą i pragnienie wirtualnej choćby kontynuacji jej podmiotowości odgrywać może znaczenie w uzasadnieniu specyficznych form kontynuacji prawnomiędzynarodowej państwa. Kazus Zakonu Kawalerów Maltańskich ukazuje nam podmiot, którego związek przestrzenny z dawnym terytorium uznać należy za wygasły, a z tym na którym znajduje się obecnie- za czysto iluzoryczny. Etycznym uzasadnieniem prawa do międzynarodowej podmiotowości może być zatem silny poziom spójności i etniczno-narodowej integracji (ludność małych państw archipelagowych), bądź historyczne wytworzenie się specyficznej tożsamości innego rodzaju (Zakon Kawalerów Maltańskich). Wspomniane wyżej uzasadnienia etyczne zderzają się jednak z dość sztywnymi zasadami kontynuacji, sukcesji i uznania państwa w prawie międzynarodowym.

Całkowita deterytorializacja państwa może stanowić przesłankę cofnięcia jego uznania przez inne kraje. Nieodwracalna utrata terytorium uniemożliwia bowiem sprawowanie kontroli nad obywatelami. Faktycznie przenosi zatem część dotychczasowych kompetencji władczych państwa na innych aktorów- państwa bądź organizacje międzynarodowe. (Zmuszeni do ucieczki dotychczasowi obywatele stają się w tej sytuacji bezpaństwowcami). Prawo międzynarodowe zna co prawda instytucję uznania rządu na uchodźstwie. Rządy tego rodzaju pretendują jednak do teoretycznej przynajmniej kontroli nad przestrzenią i ludnością. Współczesne placówki dyplomatyczne nie mają eksterytorialnego charakteru. Zakres ewentualnej kontynuacji zatopionych państw zależeć zatem będzie od dobrej woli krajów przyjmujących imigrantów i elastyczności wspólnoty międzynarodowej.

Władze państw archipelagowych rozważało w ostatnich latach zakup ziemi na Fidżi, w Australii czy w Nowej Zelandii. W sytuacji faktycznej deterytorializacji służyłaby ona potrzebom wysiedlonych, dając iluzoryczne szanse utrzymania dotychczasowych relacji społecznych. Państwa dysponujące możliwościami i zapleczem sprzętowym powinny w razie bezpośredniego zagrożenia klimatycznego udzielić pomocy mieszkańcom krajów archipelagowych. Mam tu na myśli zwłaszcza ewakuację mieszkańców w sytuacji potencjalnej klęski żywiołowej (cyklonu, tsunami), czy nieodwracalnego wzrostu poziomu oceanów. Niepisaną rolę podmiotu politycznego reagującego w tego rodzaju sytuacjach pełnią w regionie Australia i Nowa Zelandia. Spontaniczna pomoc humanitarna nie oznacza jednak konsensusu w sprawie kontynuacji państwowości na innym terenie.

Obowiązujące współcześnie zasady kontynuacji i sukcesji państw opierają się na czynnikach politycznych. Interpretacja kontynuacji państwowości obszaru nieodwracalnie pozbawionego terytorium jest zatem bardzo trudna. Duże znaczenie odgrywa tu zatem polityczny konsensus w ramach wspólnoty międzynarodowej. Nowa Zelandia nie wykazuje obecnie zainteresowania wsparciem migrantów środowiskowych z Tuvalu. Wątpliwe zatem, by w sytuacji zagrożenia państwowości kraje Oceanii mogły liczyć na daleko idącą pomoc w zakresie kontynuacji podmiotowości. Wykluczona wydaje się oczywiście cesja terytorium przez inne państwo. Bardziej realna okazać się może jakaś forma przejściowej ochrony obywateli i powolne wchłonięcie wysiedlonych społeczności przez państwa cechujące się większym terytorium i bardziej stabilnym poziom bezpieczeństwa środowiskowego. Innym sugerowanym rozwiązaniem jest “wirtualna” forma kontynuacji państwowości, zbliżona do rozwiązań cechujących wojenne rządy na uchodźstwie czy status Zakonu Kawalerów Maltańskich. Społeczność międzynarodowa może jednak przystać na to rozwiązanie bardzo niechętnie. W sytuacji małej liczby ludności i skromnych nadziei na odzyskanie terytorium oczywista wydaje się przecież końcowa dezintegracja tych bardzo małych społeczności. Krótka historia i proporcjonalne do liczby mieszkańców znaczenie międzynarodowe to czynniki sprzyjające likwidacji podmiotowości tego rodzaju państw. Z drugiej jednak strony znaczenie Kiribati i Tuvalu jako podmiotu prawa międzynarodowego już dziś jest tak małe, że ich kontynuacja w oderwaniu od składnika terytorialnego nie stanowiłaby większego problemu. Poza kilkoma debatami klimatycznymi państwa te praktycznie nie uczestniczą we współpracy międzynarodowej. Hipotetyczna przyszłość państw wyspiarskich zależeć będzie od dobrej woli głównych graczy w regionie. Rosnące zainteresowanie problemem w ramach instytucji humanitarnym może jednak spowodować, że prawo międzynarodowe wypracuje do tego okresu adekwatne rozwiązania normatywne.

Czysto spekulacyjny charakter powyższych rozważań wydaje się istotny z przynajmniej jednego powodu. Prawnomiędzynarodowy charakter obszaru pochodzenia wpływa bowiem na późniejszy status osób zmuszonych do jego opuszczenia. Debaty nad problemem tak zwanego uchodźstwa środowiskowego sięgają lat osiemdziesiątych. Pochodzące z tamtego okresu opracowania (El-Hinnawi, Jacobson, Tickell) nie odnosiły się jednak do transnarodowego wymiaru problemu. Dopiero badania z lat dziewięćdziesiątych (Myers, Suhrke) podkreśliły międzynarodowy potencjał migracyjny podnoszenia poziomu oceanów. Odpowiedzią na alarmujące reporty z zakresu ekologii i bezpieczeństwa stały się rozważania na gruncie prawa międzynarodowego publicznego. Pochodzące z 1998 roku Przewodnie Zasady Przesiedleń Wewnątrzpaństwowych, czy przyjęte w Afryce dokumenty regionalne nie odnoszą się jednak do migracji międzynarodowych.

Najważniejszą społeczną pochodną kategorii państwowości jest instytucja obywatelstwa. Nieodwracalna deterytorializacja państwa rodzi oczywiście zagrożenie bezpaństwowością. Obywatelstwo jest także istotnym czynnikiem otrzymania statusu uchodźcy i ubiegania się o azyl w nowym kraju. Wzrost poziomu oceanów nie przyjmie jednak nagłego charakteru. Dlatego osoby zagrożone tym problemem będą miały wystarczająco dużo czasu na imigrację do innego kraju i integrację z lokalnymi społecznościami. Odzwierciedleniem wspomnianego procesu jest obserwowana już dzisiaj imigracja zarobkowa mieszkańców Tuvalu do Nowej Zelandii. Na przestrzeni ostatnich lat to liczące niecałe 13 tysięcy państwo opuściło prawie trzy tysiące osób. Pomimo widocznych różnic kulturowych kolejne pokolenia przybyszów zintegruje się zapewne ze społecznością tego tradycyjnie imigracyjnego kraju, także na płaszczyźnie unifikacji ich statusu prawnego.

Pochodząca z 1951 roku Konwencja Genewska nie odwołuje się do przyczyn uchodźstwa niezwiązanych z aktywnością człowieka. Niektórzy specjaliści zwracają nawet uwagę na konieczność modyfikacji normatywnych i instytucjonalnych ram pomocy uchodźcom. Wspominają choćby o uzupełnieniu dokumentu z 1951 o specjalne protokoły (Sramkova, 2011), lub nawet rozważają zasadność powstania całkowicie nowej konwencji międzynarodowej poświęconej klimatycznemu wymiarowi uchodźstwa18. Ograniczona skala międzynarodowych migracji tego rodzaju powoduje, że realizacja wspomnianych postulatów jest obecnie mało prawdopodobna. Trzeba jednak uczciwie zauważyć, że wiele innych zagrożeń globalnych wymaga zdecydowanie szybszej odpowiedzi prawnej. Instytucje prawa międzynarodowego dość szybko reagują bowiem na swoistą “humanitaryzację” problemów globalnych. Jeżeli zjawisko nie stanowi znaczącego problemu humanitarnego- mało prawdopodobne by instytucje NZ rozważały wytworzenie prawnych mechanizmów regulacyjnych.

Dużo istotniejsze znaczenie w regulacji problemu odegrać mogą rozwiązania krajowych polityk imigracyjnych i azylowych, oraz współpraca szczebla regionalnego. Na konieczność powstania adekwatnych rozwiązań w obciążonych zjawiskiem regionach zwracano już uwagę u progu lat dziewięćdziesiątych. Zaobserwowano wówczas, że potęgująca ubóstwo dewastacja środowiska może stać się przyczyną znaczącej skali migracji uchodźczych. Obserwowane w końcu lat osiemdziesiątych problemy środowiskowe Haiti były przyczyną dużej skali uciekających z tego państwa boat people. Podobne zjawiska obserwujemy od kilkunastu lat na wodach Morza Śródziemnego w związku z pustynnieniem i degradacją gleby niektórych krajów Afryki. Konieczne staje się zatem przyjęcie rozwiązań w zakresie środowiskowych i klimatycznych przesłanek ubiegania się o Azyl. Zapisy tego rodzaju przyjęto dotychczas m. in. w prawodawstwie trzech państw skandynawskich. Ograniczają się one jednak do pomocy w sytuacji niemożności powrotu do państwa w związku z klęskami naturalnymi. Dużo istotniejszy wymiar praktyczny ma ewolucja kierunków polityki imigracyjno-azylowej Nowej Zelandii i Australii. Pierwsze ze wspomnianych państw wprowadziło co prawda zapisy umożliwiające zwiększoną imigrację ludności Tuvalu. Bez stworzenia dobrego klimatu i mechanizmów adaptacyjnych (także w kontekście kulturowym) działania tego rodzaju będą jednak skazane na niepowodzenie. Pewne działania na rzecz regulacji problemu na gruncie praw człowieka podjął Bangladesz19.

Konieczna wydaje się także współpraca szczebla regionalnego. Działania tego rodzaju są obecnie podejmowane w trzech regionach świata: Oceanii, Afryce i Europie. Aktywność powstałego w 1990 roku Aliansu Małych Państw Wyspowych (ang. Alliance of Small Island States-AOSIS) koncentruje się co prawda na kontestacji Protokołu z Kioto i roszczeniach finansowych. Organizacja zwraca jednak uwagę na konieczność regulacji problemu “uchodźców klimatycznych”.

Afrykańskie instytucje współpracy podejmują problem w kontekście problematyki bezpieczeństwa i ochrony IDPs. Brakuje jednak refleksji nad transnarodowym potencjałem migracyjnym konsekwencji zmian klimatycznych- na przykład pustynnienia gleb. Dużym zaskoczeniem jest dla mnie ogromne zainteresowanie problemem w Europie. Unia Europejska i Rada Europy przyjęły już niewiążące dokumenty dotyczące tego tematu20. Powstaje także coraz więcej raportów badawczych na temat środków reagowania humanitarnego na ten problem i współpracy politycznej szczebla wspólnotowego.

Przyczyną kontrowersji jest także podmiotowa odpowiedzialność państwa za zmiany klimatyczne, w tym podnoszenie się poziomu oceanów. Zdaniem krajów AOSIS najwięksi emitenci gazów cieplarnianych powinni ponosić koszty obecnych przemian w krajach archipelagowych. Zarówno globalny ekosystem jak i wspólnota międzynarodowa jest zespołem naczyń połączonych. Wycinanie Dżungli Amazońskiej czy nadmierna emisja spalin spowodować może przyszłe bądź odległe konsekwencje na innych kontynentach. Zdaniem krajów AOSIS odpowiedzialność za zmiany klimatyczne jest wprost proporcjonalna do emisji spalin. Największą odpowiedzialność za problemy Tuvalu ponoszą zatem Stany Zjednoczone21.

Państwa realizujące samolubną politykę gospodarczą, nie liczące się z hasłami zrównoważonego rozwoju i problemami przyszłych pokoleń, coraz częściej określane są mianem tzw. agresorów środowiskowych. W czasach globalnej wioski coraz większe koszty efektu cieplarnianego ponoszą nie jego sprawcy, lecz słabo rozwinięte kraje południa. Zasadne wydają się zatem ich żądania rekompensat za ponoszone szkody. Wzrost temperatury oceanów i niszczenie raf koralowych prowadzi do corocznych strat ekonomicznych szacowanych na poziomie kilkunastu miliardów dolarów. Rosnący poziom oceanów nie stanowi co prawda jeszcze zagrożenia humanitarnego. Morska woda coraz częściej wdziera się jednak na pola powodujące realne straty w rolnictwie. Wysuwane przez kraje archipelagowe żądania i tak nie są współmierne wobec rzeczywistych strat.

Pamiętajmy jednak, że do zmian klimatycznych przyczyniają się także działania i zaniechania prywatnego biznesu. Wielkie korporacje transnarodowe są często większymi “emitentami” gazów cieplarnianych aniżeli dysponujące średnim budżetem kraje. Nie da się zatem precyzyjnie rozgraniczyć podmiotowej odpowiedzialności za zmiany klimatyczne. Na państwach powinien jednak spoczywać obowiązek kontroli standardów aktywności sektora prywatnego. Równie ciężko jednoznacznie udowodnić związek pomiędzy działaniami bądź zaniechaniami określonych podmiotów a dynamiką zmian klimatu. Zakres oddziaływania efektu cieplarnianego na obserwowane obecnie przeobrażenia klimatu wzbudza obecnie spory. Wysokie upolitycznienie tematu powoduje ścieranie się całkowicie przeciwstawnych poglądów i wyników badań. Zdaniem niektórych specjalistów aktywność ludzka ma znikomy wpływ na zmienność klimatu. Inni twierdzą, że problem podnoszenia poziomu oceanów nie występuje w ogóle. Za każdą z tego rodzaju opinii idą nie tylko dalsze akademickie spory, lecz określony potencjał interesów ekonomicznych i politycznych. Przeglądając tysiące naznaczonych politycznie opracowań trudno określić co jest prawdą, a co wymysłem, mającym na celu zadowolenie sponsorów badań.

Coraz więcej uwagi poświęca się zagadnieniu ubezpieczeń przed zmianami klimatycznymi i utworzenia specjalnego funduszu, mającego zaspokajać roszczenia dotkniętych tym problemem krajów. Rozwiązania tego rodzaju sugerowano już w treści Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatycznych (art. 4.8), oraz w artykule 3.14 Protokołu z Kioto22. Podobnie jak wszystkie dyskutowane zagadnienia, pomysł ten nacechowany jest dużym potencjałem politycznych sporów. Jednym z sugerowanych rozwiązań jest utworzenie dla emitentów zanieczyszczeń obowiązkowego funduszu. Coroczna wysokość wkładu byłaby wprost proporcjonalna do emitowanych zanieczyszczeń. Zebrane fundusze służyłyby zaspokojeniu roszczeń zagrożonych krajów, zwłaszcza w kontekście budowy stabilnych mechanizmów zrównoważonego rozwoju. Podnoszeniu poziomu oceanów można jednak przeciwdziałać poprzez budowę świadomości społecznej, współpracę ponad podziałami i promocję dobrych praktyk. Budowa sztucznych grodzi okalających państwa archipelagowe jest bowiem równie kosztowna i mniej efektywna w dłuższej perspektywie.

Ostatnim z zagadnień na które chciałbym zwrócić uwagę są konsekwencje wzrostu poziomu oceanów w obszarze międzynarodowego prawa morza23. W przypadku istotnych korekt granic archipelagowych zasadne wydają się adekwatne zmiany granic wód morza terytorialnego czy wyłącznych stref ekonomicznych. W przypadku rozciągniętych często w promieniu setek a nawet tysięcy metrów archipelagów debaty tego rodzaju mają duże znaczenie praktyczne. Całkowita deterytorializacja kraju i jego ewentualne zniknięcie jako podmiotu prawa międzynarodowego publicznego prowadzić powinna do całkowitej utraty wszystkich obszarów morskich. Prawo międzynarodowe może jednak ewoluować w stronę ewentualnego zachowania terytorium morskiego i stref przyległych przez przyszłe wirtualne podmioty. Dochody z tytułu eksploatacji surowców byłyby formą zadośćuczynienia za straty wynikające z utraty terytorialnego składnika państwowości. Debaty tego rodzaju są jednak kwestią bardzo odległej przyszłości.

Podsumowując powyższe rozważania zwróćmy jeszcze uwagę na pytania i spory natury fundamentalnej. Jak wiadomo tempo wzrostu poziomu oceanów może przybrać zróżnicowany charakter w poszczególnych regionach. Słabość instytucji współpracy regionalnej w najbardziej zagrożonych obszarach skłania do poszukiwania mechanizmów minimalizacji problemu na płaszczyźnie uniwersalnej. Działalność IPCC czy przyjęte w latach dziewięćdziesiątych konwencje są oczywiście krokiem w dobrym kierunku. Brakuje jednak zgody w zakresie etycznych podstaw przeciwdziałania efektowi cieplarnianemu, co utrudnia budowanie właściwych mechanizmów normatywnych i instytucjonalnych. Dyskusje na temat przeciwdziałania zmianom klimatycznym w dalszym ciągu zdominowane są przez trzy grupy aktorów: dawne potęgi gospodarcze, kraje stosunkowo niedawno znajdujące na drodze globalizacji i regionalizacji potencjału (Nigeria, Brazylia, Chiny, Indie), oraz w największym stopniu doświadczone problemami peryferyjne kraje układu międzynarodowego. W dalszym ciągu zbyt mało uwagi poświęca się oddziaływaniu wielkich korporacji na zmiany klimatyczne i efekt cieplarniany. Problem ten coraz częściej poruszany bywa w ramach koncepcji społecznej odpowiedzialności biznesu (ang. Corporate social responsibility-CSR). Udział wielkich korporacji w destrukcji środowiska niejednokrotnie przewyższa skalę negatywnego oddziaływania państw. Wspomnijmy tu choćby o negatywnych konsekwencjach ekspansji kopalni odkrywkowych w krajach rozwijających (Bangladesz, Indonezja, Papua Nowa Gwinea). Minimalizacja przyczyn zmian klimatycznych jest wreszcie nie tylko obowiązkiem różnych aktorów środowiska międzynarodowego, lecz także wszystkich mieszkańców naszej planety na płaszczyźnie indywidualnej.

Revista europea de derecho de la navegación marítima y aeronáutica es una revista académica, editada y mantenida por el Grupo eumednet de la Universidad de Málaga.
Para cualquier comunicación, envíe un mensaje a mjpelaez@uma.es